科學制定城鎮(zhèn)污水價格機制是推動我國污水行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。本文借鑒國際污水定價經驗，剖析了我國城鎮(zhèn)污水價格機制現(xiàn)狀，指出我國城鎮(zhèn)污水定價的原則為“部分成本核算”，污染者支付的費用未考慮污水收集環(huán)節(jié)，由此導致一系列問題；提出盡快推進全系統(tǒng)、全成本、全壽命的城鎮(zhèn)污水價格機制建設等建議。
本文將刊登在《給水排水》雜志2021年第1期。
黨的十九大報告提出，“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念；2018年6月，國務院發(fā)布了《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，明確提出要打好城市黑臭水體治理攻堅戰(zhàn)，“盡快實現(xiàn)污水管網全覆蓋、全收集、全處理”。
做好城鎮(zhèn)污水收集和污水處理工作，加快補齊污水收集和處理設施短板，是改善水環(huán)境質量、推動綠色發(fā)展的重要環(huán)節(jié)?？茖W制定城鎮(zhèn)污水價格機制是打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、建立水污染治理長效機制的基礎，也是推動我國污水行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。
01.我國城鎮(zhèn)污水價格機制現(xiàn)狀
2013年10月國務院公布了《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》；2014年12月財政部、國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部以財稅〔2014〕151號印發(fā)了《污水處理費征收使用管理辦法》；2015年1月國家發(fā)展改革委、財政部和住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布了《關于制定和調整污水處理收費標準等有關問題的通知》（發(fā)改價格〔2015〕119號）。這一系列相關政策，奠定了當前我國城鎮(zhèn)污水處理費收支兩條線的基本格局。目前，我國污水處理費按照“污染者付費”原則，由排水單位和個人繳納，自來水公司代征后全額上交財政，財政再通過政府購買服務的方式向污水處理企業(yè)支付污水處理服務費，對于收取的污水處理費不足以支付城鎮(zhèn)污水處理設施正常運營成本的，由地方人民政府給予補貼。
需要特別注意的是，政府向排水單位和個人征收的是“污水處理費”，納入地方財政預算管理后，專項用于“城鎮(zhèn)污水處理設施的建設、運行和污泥處理處置”；污水處理費的征收標準，按照覆蓋“污水處理設施正常運營和污泥處理處置成本并合理盈利”的原則確定。對于污水收集環(huán)節(jié)所發(fā)生的費用，無論是城鎮(zhèn)排水設施的建設，還是城鎮(zhèn)排水設施的運行維護，均未包含在污水處理費中，僅在《污水處理費征收使用管理辦法》第二十三條中規(guī)定：“繳入國庫的污水處理費與地方財政補貼資金統(tǒng)籌使用，通過政府購買服務方式，向提供城鎮(zhèn)排水與污水處理服務的單位支付服務費?！?span>
本質上看，我國污水定價的原則為 “部分成本核算”，污染者支付的費用只考慮了污水處理環(huán)節(jié)，未包括污水收集環(huán)節(jié)，如圖1所示。這可能是因為當時國內大部分城鎮(zhèn)排水設施維護運營單位是地方政府財政全額撥款的事業(yè)單位，并考慮到社會承受能力等因素。
圖1 我國污水定價實行“部分成本核算”模式
02.國際污水定價原則
污水處理全過程即污水從最初產生到最后排放的整個處理和處置的全過程，包括污水收集和輸送、污水處理及排放、污泥處理處置等各個環(huán)節(jié)，因此污水處理全成本也涵蓋了污水處理全系統(tǒng)（污水收集管網、輸送泵站、污水處理設施、污泥處理處置裝置等）的建設、運營、維護、更新和大修，還包括融資（財務）成本、設施/設備折舊、稅費等。依據污泥處理全成本的價格制定，應包括污水處理的全成本以及支付給運營單位的合理利潤。
歐盟于2000年12月頒布了《歐盟水框架指令（2000/60/EC）》，提出在流域基礎上開展水資源管理，倡導充分的成本回收原則，確保水價能夠充分刺激使用者有效地利用水資源。針對污水處理的定價，歐盟在《水框架指令》中明確了污染者付費以及全成本回收原則：
污染者付費原則：造成水污染的人應該為此付費。
全成本回收原則：污染水的所有成本應由污染者以水費支付。該原則鼓勵從長遠著想，將所有污水成本包括在污水價格中，避免任何直接或間接的補貼形式。
這兩個原則目前已基本被歐盟所有成員國采用，對歐洲水體生態(tài)的修復起到了重要的支撐作用。其他很多國家，如美國、澳大利亞、以色列等國也將誰污染誰付費的思想應用于實踐，并逐步推進全成本回收的指導原則。污水定價實行全成本回收的原則，使得很多國家居民承擔的污水費高于自來水費，充分體現(xiàn)了污水收集處理成本的真實性，也有利于促進水資源節(jié)約和再生利用。
以巴黎為例，居民所支付的3.42歐元/立方米水費中，自來水費占31.46%，污水費占48.36%，余下的20.18%支付給涉水公共機構。圖2顯示了2020年法國巴黎的綜合水價構成情況，從巴黎居民所繳納的水費來看，污水費比自來水費高出54%。
圖2 巴黎水價構成
20世紀90年代以來，為了滿足歐盟的飲用水水質、污水處理和環(huán)境標準的要求，法國綜合水價從20世紀80年代末期開始大幅上漲，1991-1999年間水價年平均增長率達到5.3%（不計通貨膨脹因素），而這期間的年平均通貨膨脹率僅為1.5%。以巴黎為例，自2010年以來，自來水價格幾乎不變，而污水價格累計上漲了60%以上。圖3顯示了2010-2020年巴黎水費賬單構成的變化情況。
圖3 巴黎水費賬單構成的變化情況
03.我國污水價格機制存在的問題
近年來，各地加大建設力度，污水處理工作取得了長足進步。根據中國水協(xié)《城鎮(zhèn)排水統(tǒng)計年鑒》，截止到2017年底，我國共有城鎮(zhèn)污水處理廠4205座，污水處理率已達到94.54%，但污水處理價格機制方面還需要進一步理順。由于目前污水處理未實現(xiàn)全系統(tǒng)、全成本、全壽命的價格機制，導致了一系列問題。隨著節(jié)約水資源、保護水生態(tài)環(huán)境要求的逐步提高，相關問題日益突出，影響了污水處理行業(yè)的良性發(fā)展。
1、污水價格不完整，導致行業(yè)系統(tǒng)性思維缺失、管理碎片化。
我國當前污水收集與處理的費價分割，缺乏系統(tǒng)性思維，由此直接導致了污水行業(yè)的管理碎片化，帶來一系列不該發(fā)生的問題。如管道錯接混接，坡度不對，甚至倒坡；清淤維護修復不及時，相互推諉，主體責任不清；污水偷排、超標排放無人管理等；導致污水處理廠進水有時清湯寡水、污染物濃度偏低，污水處理“花錢不討好”；有時又出現(xiàn)工業(yè)廢水超標納管的現(xiàn)象，影響城鎮(zhèn)污水處理廠的穩(wěn)定運行，也制約了污水再生、污泥處理產物的資源化利用。
2、污水處理費以偏概全，污水收集費用沒有明確來源，導致污水管網投入不足。
城市污水管網存在普遍的雨污混接、滲漏、錯口、變形等結構性、功能性缺陷，而多數(shù)城市污水管網運行維護以傳統(tǒng)的人工巡查、清淤維護為主，污水管網結構性損傷、滲漏、病害狀況十分嚴重，污水管網效能低下，且大量外水進入管網系統(tǒng)，污水進廠COD濃度低于150mg/L的情況非常普遍（發(fā)達國家一般至少在350 mg/L以上，甚至達800mg/L之高）。但由于污水處理費未涵蓋污水收集費用，不同城市的政府財政支持力度差距較大，大部分城市缺乏對污水的常態(tài)化資金支持，導致污水管網建設運營投入嚴重不足。
3、 “收支兩條線”模式，使得地方政府與污水處理企業(yè)陷入兩難困局
從各地污水處理費調整的情況來看，普遍存在調價周期較長、調價程序復雜的情況，污水處理費調整滯后成為常態(tài)。另一方面，隨著國家環(huán)保要求的不斷提升，污水提標改造導致的處理成本大幅提升，污泥處理處置成本也在顯著增加；導致污水處理成本倒掛現(xiàn)象嚴重。由于污水處理費實行“收支兩條線”模式，地方財政要承擔征收的污水處理費與向污水廠和污水管網運維單位支付的服務費缺口，使得地方政府與污水企業(yè)陷入兩難困局，一方面政府財政壓力增大，另一方面企業(yè)積極性受到打擊，影響污水行業(yè)的持續(xù)健康的良性發(fā)展。
04.對策建議
1、科學建立全系統(tǒng)、全成本、全壽命的城鎮(zhèn)污水價格機制。從污水全系統(tǒng)角度考慮價格機制的建立，明確污水處理全成本概念。考慮各地經濟發(fā)展水平差異和百姓心理承受能力，逐步將污水管網建設和運行費用納入污水成本。同時，進一步明確“污染者付費”的內涵，改“城鎮(zhèn)污水處理費”為“城鎮(zhèn)污水收集處理費”，消除社會理解上的誤會。征收的城鎮(zhèn)污水收集處理費專項用于城鎮(zhèn)污水收集和污水處理設施的建設、運行和資產重置等，促進城鎮(zhèn)污水處理事業(yè)良性發(fā)展。
2、加強污水收集處理費標準制定的科學性和合理性。隨著我國水污染防治工作的大力推進，污水收集和處理的成本都在發(fā)生持續(xù)的變化。定期開展污水收集處理全成本的調研工作，全面及時掌握成本信息，指導各地制定科學、合理的污水收集處理費標準，建立完善的與物價聯(lián)動的調價機制，充分體現(xiàn)水資源的稀缺性和真實價值。
3、推進污水行業(yè)的廠網一體化進程，通過市場競爭機制促進行業(yè)發(fā)展。為破解體制障礙，提高設施運行效能，應考慮強化市場競爭機制，選擇有能力、有責任、有擔當?shù)膶I(yè)隊伍，進行污水廠網一體化運維，充分提升污水收集和處理的全系統(tǒng)功能，充分發(fā)揮設施系統(tǒng)的效能。
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